Planificación estratégica de las relaciones multinivel en materia de cooperación en la Comunidad Autónoma Andaluza

1. INTRODUCCIÓN



Hasta hace muy poco tiempo, era un lugar común en las publicaciones sobre la cooperación española comenzar hablando sobre la juventud, incluso bisoñez de la misma, de modo que casi parecía un ponerse la venda antes de que las críticas provocaran la herida. Y si bien es cierto que España en su conjunto permaneció ajena a los orígenes de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) en los años cincuenta, o siguió apareciendo en las listas de países receptores de ayuda hasta bien entrados los setenta, no lo es menos que en los algo más de treinta años que tiene nuestra cooperación, los avances han sido grandes y la situación actual de nuestra actuación en este terreno es comparable a la de la mayor parte de países de nuestro entorno. Como ha escrito muy agudamente Adolfo Rodríguez Gil, uno de los "históricos" de la cooperación española: "todos pretenden estar empezando y que así se les aplique a la vez la épica y las disculpas que se suelen conceder a los pioneros" 1.

En estos años se ha ido consolidando la cooperación para el desarrollo como una política pública que cuenta con un importante respaldo social, y en la que participan numerosos actores. Tal vez, la gran descentralización de la ayuda española sea una de las características distintivas más originales y, por ello, el dedicar esta monografía a las relaciones multinivel en nuestra cooperación es sin duda un ejercicio pertinente.

Este artículo de presentación pretende dar unas pinceladas sobre la panorámica global del estado actual de la cooperación en nuestro país deteniéndose solamente en algunos de los hitos y acontecimientos que la han ido conformando y que marcan las tendencias de futuro. Otros artículos profundizarán posteriormente en algunos de ellos y se detendrán, sobre todo, en la cooperación descentralizada y en la relación entre los actores.

Escribo estas líneas en unos momentos en que nuestro Gobierno está firmando un acuerdo con Naciones Unidas por el que dona 528 millones de euros como contribución voluntaria la Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), lo que es, sin duda, un cambio notable respecto del pasado. Y la noticia me produce cierta desazón y un sentimiento ambiguo, pues junto a lo positivo del refuerzo del componente multilateral que esta contribución representa, se me suscitan dudas sobre la capacidad de gestión de nuestra cooperación bilateral. Llegar al compromiso del 0,5% del PIB a finales de la legislatura por la vía del talonario, sin avanzar en la reforma del sistema de gestión y en especial de la Agenda Española de Cooperación (AECI) no deja de preocuparme.





2. ANTECEDENTES Y ORIGEN. ¿PECADO ORIGINAL?



El aislamiento y la situación política y económica hicieron que no fuera hasta mediados de los años setenta que comenzaran los primeros intentos de algo parecido a una cooperación española. En 1970 se crea la Dirección General de Cooperación Técnica Internacional en el Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE) y el Ministerio de Trabajo comienza a hacer actividades en materia de formación profesional en el exterior. Se firma el Convenio de Ayuda Alimentaria en 1973 y en 1976, ya en el primer Gobierno de la monarquía, se crea el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) que marcará la cooperación financiera española durante todas estas décadas y afectará al conjunto de la cooperación para el desarrollo española. En 1979 se crea el Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI) sobre la base del Instituto de Cultura Hispánica dentro del MAE. Se configura así la "bicefalia" que va a caracterizar nuestra cooperación hasta nuestros días: una parte gestionada por los organismos del MAE como el ICI, y otra por los Ministerios del área económica, con visibles incoherencias entre ambas.

En esos años de los Gobiernos de la UCD se crean algunas Oficinas de cooperación en países como Guinea Ecuatorial y se manifiestan algunas veleidades "tercermundistas" como la participación en el foro de los no alineados, el ingreso en la CEPAL y otros pintorescos gestos. El periodo del Gobierno de Adolfo Suárez se cierra con una cifra de AOD del 0,13% del PNB (unos 25.597 millones de pesetas de la época). Ya por entonces se elaboran los primeros borradores de Ley de Cooperación que no prosperaron.

Los primeros años del PSOE en el Gobierno supusieron sorprendentemente un retroceso en las cifras, pasando al 0,045% del PIB en 1983, cifra que fue aumentando hasta el año 1992 para volver a descender después. Durante este periodo se produjeron pues altibajos, pero se experimentaron algunos avances en materia de racionalización y gestión siendo muy relevantes el Plan de Cooperación Integral con Centroamérica en 1984, en un periodo de efervescencia en la región, la creación de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) en 1985, el inicio del instrumento de planificación anual PACI en 1987, y la creación de la AECI en 1998. Pero junto a esto, dos hitos influyen decisivamente en la alineación de nuestra cooperación con la de otros donantes: la entrada en la Comunidad Europea en 1986 y en el Comité de Ayuda al Desarrollo en 1992.

Pese a que sus fines la ligaban a la cooperación y se trató de dotarla de estructuras administrativas ágiles, puede decirse que la conmemoración del Quinto Centenario en 1992 pasó con más pena que gloria en materia de ayuda al desarrollo. Sin embargo, las movilizaciones para conseguir el 0,7% del PIB desarrolladas por toda la geografía española a lo largo del año 1994 fueron el aldabonazo que necesitaba nuestro país para incorporar las cuestiones de desarrollo en la agenda política y para hacer que los decisores políticos se comprometieran con ellas. Fruto de aquellas movilizaciones numerosos organismo públicos y privados comienzan a interesarse y a dedicar recursos a la cooperación. El Congreso de los Diputados y el Senado aprueban sendas mociones sobre el 0,7 y se empieza a consolidar el modelo descentralizado de cooperación. Hay que hacer constar que previamente, desde el Gobierno central, se insistía en que la cooperación era una parte de la acción exterior que entraba dentro de lo previsto en el artículo 149.1.3 de la Constitución y, era por ello, competencia del Estado. Las movilizaciones sirven también para consolidar a algunas ONG y aumentar su presencia pública. Y sobre todo, para que la opinión pública comience a interesarse por cuestiones internacionales y de cooperación.

Al llegar el PP al Gobierno y en base al incumplimiento de los Gobiernos socialistas en materia de cooperación, aprovechó para vincularse al sector y tratar de ganar peso en él, aunque fuera a veces de manera instrumental, lo que le valió enfrentamientos con las ONG. En cualquier caso, durante la primera legislatura, el PP consigue aprobar la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID de 1998) que contó con un fuerte consenso. No consiguió el PP, sin embargo, poner en marcha todos los instrumentos previstos en la misma, "descafeinó" el Consejo de Cooperación, pero sí consiguió aprobar el Plan Director 2001-2004.

El cambio de gobierno en 2004 supuso un nuevo impulso en la política de desarrollo visible muy pronto con la rápida elaboración y aprobación del Plan Director 2005-2008 que supone un enorme cambio con respecto al anterior y contiene compromisos tanto en materia de aumento de los fondos como de las orientaciones generales de la ayuda tanto geográfica como sectorialmente. Ya en el año 2006 se aprueba el Estatuto del Cooperante, una de las "asignaturas pendientes" desde los inicios de la cooperación española. También comienzan a ponerse en marcha los Documentos de Estrategia sectorial y de Estrategia País.

Sirva esta breve cronología para poner de manifiesto que nuestro país cuenta hoy con un sistema de ayuda al desarrollo con la suficiente base jurídica, desarrollo institucional, apoyo social y ¡¡por fin!! recursos para poder hacer una cooperación de calidad. Que se haga o no depende de otras cosas y en una gran medida, de la inadecuación de las estructuras, instrumentos y métodos para llevarla adelante. Las "evaluaciones" que el CAD ha hecho a la cooperación española así lo ponen de manifiesto y, aunque muchas cosas deben mejorarse, ya existe la suficiente capacidad instalada para hacer las cosas mejor. La juventud nunca fue excusa pero, además, se nos pasó.





3. LOS RETOS TRAS EL PLAN DIRECTOR 2005-2008



El Plan Director 2005-2008 marca un hito en la evolución de la cooperación española al plantear por vez primera un marco omnicomprensivo y coherente, unos objetivos orientados a la lucha contra la pobreza y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), así como los compromisos institucionales y financieros para poder acercarse a ellos. A mitad de la legislatura el panorama presenta claroscuros y los avances son muy desiguales. Los datos del Seguimiento del PACI 2005 muestran que aunque en cantidad se ha crecido mucho no se ha alcanzado el 0,31% del PIB previsto, llegando tan sólo al 0,29%. La distribución geográfica se ha adecuado en los últimos tiempos mucho más a la realidad de la pobreza y el aumento en el continente africano ha sido muy significativo. En cualquier caso, los menores avances se han experimentado en materia de gestión y coordinación y la reforma de la AECI parece ser la asignatura pendiente más importante.

Por todo ello, hay que ver los retos de la cooperación española en los últimos años en esta doble dimensión y se ha acuñado el eslogan de "más ayuda, mejor ayuda", que refleja muy bien esta idea de que no basta con un crecimiento cuantitativo que nos acerque a los "donantes" más comprometidos, sino que eso debe hacerse de la mano de un aumento de la calidad, entendida ésta como algo global que afecta a eficacia, eficiencia, recursos humanos, modos de gestión, etc..

Algunas de las cuestiones que aparecen como más relevantes para el futuro son:





3.1. Mantener el incremento de la ayuda mejorando la eficacia



Las previsiones del Plan Director son las de alcanzar el 0,5% del PIB al final de la legislatura y la realidad es que estamos algo por debajo del objetivo.

































Sin embargo, los esfuerzos hechos en materia de mejora de la calidad, aumento de la eficacia, implantación de sistemas de calidad, impulso de la evaluación en su doble dimensión de rendición de cuentas y aprendizaje, son escasos.

También han sido escasos los avances en el uso de las llamadas nuevas fuentes de financiación para el desarrollo en las que, pese a los compromisos del presidente Zapatero con las iniciativas del llamado Grupo de Lula, poco se ha avanzado, produciéndose además una gran confusión sobre el uso de las remesas de los inmigrantes para promover el desarrollo.

Un aspecto muy relevante en la mejora de la calidad son los recursos humanos, y tanto en esta materia como en la de la clarificación profesional de este sector se ha avanzado muy poco. Y eso es especialmente problemático en los cuerpos de la Administración y en el funcionariado en general.

Otro aspecto que vinculamos con la calidad en un sentido amplio es el de la mejora de la retroalimentación a la opinión pública. Hasta ahora el apoyo de la ciudadanía ha sido amplio pero empieza a haber datos de cansancio y de falta de confianza.





3.2. ACELERAR LA REFORMA DE LA AECI



La recientemente aprobada Ley de Agencias ha ralentizado esta reforma pero los pasos que hubieran podido darse, aún dentro del marco jurídico anterior, no se han dado. Los recurrentes problemas de recursos humanos, la no creación de la Oficina Humanitaria prevista en el Plan Director, así como la obsolescencia de muchos de los enfoques y procedimientos de trabajo, no se han abordado.





3.3. Impulsar la planificación y el diseño estratégico



La creación de la DGPOLDE (Dirección General de Planificación y Evaluación de Eolíticas de Desarrollo) dentro de la SECI va en la dirección adecuada, pero la lentitud en la elaboración de las Estrategias Sectoriales y Estrategias País, así como su lenta puesta en marcha por parte de las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) sobre el terreno hace que no se vaya a avanzar mucho en la legislatura. Ahora bien, habría que vincular más las tareas de planificación con las de evaluación y con la extracción de enseñanzas de lo hecho por nuestra cooperación.

En este sentido, cobra especial importancia el avanzar en la coordinación a todos los niveles: entre las diversas administraciones del Estado para reducir los riesgos de la bicefalia; entre la Administración Central y la descentralizada; en el marco de la UE; con el CAD; con la ONU, etc.. El aumento de las contribuciones multilaterales citado al inicio aparece pues como algo prometedor pero el compromiso multilateral debe "sofisticarse" más estableciendo criterios claros de colaboración.



























Las previsiones del Plan Director son de un leve aumento, unido a un gran aumento de la bilateral no reembolsable.





3.4. Mejorar la coherencia



Como sub-apartado del anterior el tema de la coherencia es uno de los cuellos de botella básicos de nuestra cooperación. La creciente vinculación con cuestiones de seguridad, política de defensa o lucha contra la emigración ilegal han venido a sumarse a las ya "clásicas" de política comercial o agrícola. Debe por ello avanzarse en la coherencia que expresa específicamente como principio la LCID en su artículo 4. En esta misma línea, la reducción de la vinculación de la ayuda y la reconsideración de las operaciones de conversión de deuda es fundamental.





3.5. Cambiar las relaciones con el "receptor"



Tras las llamadas a la apropiación y a la mayor inserción de la cooperación dentro de las políticas públicas del receptor, los avances han sido muy lentos y nuestra cooperación se ha incorporado muy tardíamente a los llamados nuevos instrumentos: apoyo presupuestario, SWAP (Sector wide approach), etc. Nuestra cooperación cuenta con una excelente red de OTC en América latina y Norte de África pero bastante más débil en el resto del mundo y no debiera pretender tenerla sino trabajar más en coordinación con otros donantes y los países concernidos.

En definitiva, durante estos treinta años la cooperación española ha dado buenas muestras de adaptación y el momento actual es prometedor. Seguro que se sabe estar a la altura de ellos en el futuro.





4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS



ALONSO, J. A. y otros, (1999), Estrategia para la Cooperación Española. Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Madrid Plan Anual de Cooperación Internacional Previsiones 2005 y 2006.

GÓMEZ GALÁN, M. y SANAHUJA, J. A., (1999), El sistema internacional de cooperación al desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumentos. CIDEAL, Madrid.

Plan Anual de Cooperación Internacional Seguimiento 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 Y 2004.

Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004 y 2005-2008. Ministerio de Asuntos Exteriores.

RODRÍGUEZ GIL, Adolfo, La cooperación pública al desarrollo y el caso español, Cooperación para el Desarrollo y ONG. Una visión crítica. Ed Libros de la Catarata. IUDC. Madrid, 2001.