Empresas de inserción y mercados de trabajo inclusivos

1. No es una tarea fácil, pero sí agradable, prologar el libro que han escrito mis compañeros universitarios María Rosa Vallecillo y Cristóbal Molina sobre la nueva ley estatal reguladora del régimen jurídico de las empresas de inserción (Ley 44/2007). No es fácil porque quien prologa se tiene que plantear qué puede aportar como "valor añadido" al excelente y riguroso trabajo que han realizado la autora y el autor tanto desde una vertiente socioeconómica como desde una vertiente estrictamente jurídica, y les puedo asegurar que tiene ante sí una labor ciertamente difícil; ahora bien, sí es agradable porque prologar un libro que aborda la problemática de los colectivos más desfavorecidos en el acceso al mercado de trabajo, y más concretamente de aquellos sujetos emprendedores que tratan de contribuir a paliar las carencias o fallas tanto del modelo económico imperante como de las políticas públicas de empleo, me permite seguir reflexionando sobre un campo de actuación al que he prestado especial atención desde hace muchos años, y quizás esa sea, y debería ser, la razón por la que los autores han pensado que el eje catalán-andaluz puede ser de interés para su publicación, aunque también pueda serlo la amistad tejida en los últimos años por vicisitudes académicas y que me ha permitido acercarme a tierras jiennenses para comprobar en vivo y en directo el empuje intelectual de su Universidad y de su profesorado.

Desde este planteamiento previo de partida, no es ilógico afirmar que no voy a efectuar un comentario crítico de la Ley 44/2007, ni tampoco que no me voy a detener con detalle en aquellos aspectos de la nueva norma que pueden suscitar más dudas jurídicas, ya que ello es justamente el eje central de la publicación. Mi atención irá por otros derroteros y se centrará en primer lugar el acercamiento a la política comunitaria de inclusión social, cuestión que también es abordada con amplitud en la monografía prologada aun cuando lógicamente con menor intensidad que el eje nuclear del estudio que es la ley de empresas de inserción. Una adecuada política de inclusión social es necesaria para facilitar el acceso al mercado de trabajo de los colectivos más desfavorecidos, y más en una sociedad como la española donde no ha desaparecido, ciertamente, la difícil situación de quienes se encuentren en desempleo y que se hace aún más difícil para quien no dispone de las cualificaciones y habilidades que demanda el mercado de trabajo, así como también para quienes han sufrido desajustes en su trayecto de vida y que les ha impedido acercarse o permanecer de forma estable en el mercado de trabajo, por no hablar ya de aquellos que disponen en buena parte de las ocasiones de los conocimiento y habilidades pero a los que la normativa reguladora del acceso al empleo limita sus posibilidades por razón de ser ciudadanos extranjeros extracomunitarios. También formularé en la segunda parte algunas propuestas de actuación para abordar cómo mejorar la situación de las personas que tienen más dificultades para acercarse al mundo del trabajo regular y para las que se requiere, sin duda, de una acción decidida por los poderes públicos y la iniciativa social para avanzar en esa mejora.

De todo ello se escribe, mucho y bien, en el libro que prologo, y que se convertirá en un trabajo de indudable y obligada consulta para todas las personas que se acerquen al empleo de inclusión, ya que María Rosa Vallecillo y Cristóbal Molina han conjugado sus saberes profesionales y jurídicos para dar forma a un texto que combina el acercamiento a la realidad del sector con el análisis técnico de la nueva ley, en el que se pone de manifiesto que la elaboración parlamentaria de las normas deja en muchas ocasiones, y esta es una de ellas, muchos flecos jurídicos que deben ser abordados, en el plano teórico, por la doctrina iuslaboralista, y cuando se planteen los conflictos por la práctica judicial. Sin olvidar escuchar la voz de los sujetos emprendedores que trabajan con esos colectivos, y que por su directo conocimiento de la realidad nos pueden acercar a un mejor entendimiento y comprensión de cuáles son las virtudes y cuáles las carencias o insuficiencias de la norma, habiéndose dado ya un aviso (recogido de forma clara y en términos cercanos en la publicación prologada) sobre las insuficiencias de los sujetos trabajadores que pueden ser contratados por las empresas de inserción y que a buen seguro deberá merecer especial atención en las hipotéticas reformas de la norma que se produzcan en el futuro, o quizás sea mucho mejor plantearse qué interpretación flexible de la norma cabe efectuar para que pueda acoger a gran parte de colectivos que ahora ya prestan sus servicios en las empresas de inserción y a los que, stricto senso, la nueva norma no acoge en su seno, y repárese en la importancia de este dato dado que sólo serán empresas de inserción, y podrán acogerse a los beneficios de la Ley 44/2007, las que cumplan con los porcentajes de trabajadores insertables pertenecientes a los colectivos que establece la norma.

2. ¿Qué problemas tienen algunas personas para acceder al mundo laboral? ¿Qué condiciones laborales se aplican realmente? Estas y otras preguntas que podemos formularnos sobre la vida diaria en el trabajo, o en el desempleo, de miles de personas, deben merecer el análisis y reflexión de los juristas, para que no nos olvidemos de las diferencias que se dan en la práctica en más de una ocasión entre los marcos jurídicos y las condiciones en que se desenvuelven las relaciones de trabajo para muchas personas que trabajan o que buscan activamente trabajo.

Ciertamente, los colectivos que solemos llamar desfavorecidos o que tienen difícil acceso al mercado de trabajo necesitan de medidas de apoyo y protección, y a ello se dirige también la Ley 44/2007 objeto de estudio en este libro. Ahora bien, creo que sería importante reflexionar sobre las diferencias entre las personas en situación de riesgo o exclusión social y el conjunto más general de colectivos desfavorecidos, y también que nos planteemos como la normativa de fomento de empleo está ampliando cada vez más el campo de acción de las personas trabajadoras "no favorecidas", y como cada vez es más reducido el colectivo incluido en el grupo de personas "favorecidas", es decir los trabajadores varones de 31 a 45 años, no discapacitados y de nacionalidad de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo. Dejo aquí planteada la reflexión de la necesidad de una política de empleo que seleccione de forma más adecuada las personas que tienen realmente dificultades de acceso al mundo laboral y que deben ser sujetos de especial protección, y apunto el amplio campo de actuación que aquí tienen las Comunidades Autónomas.

Conocido el extenso y heterogéneo catálogo de los llamados "colectivos" de trabajadores "más desfavorecidos", apunto algunas observaciones que reflejan mi parecer. A este respecto, primero, me parece obligado recoger aquí las fundadas críticas hechas desde ámbitos conocedores de la problemática femenina se han hecho observaciones fundadas y críticas, sobre la inclusión genérica del colectivo femenino en el grupo de los más desfavorecidos; de esta forma se manifestaba la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades del Parlamento Europeo en un documento de 9 de octubre de 2000, que creo que conserva plenamente toda su vigencia, al afirmar que la problemática que afecta a la mitad de la población es específica, y que por ello "no puede asimilarse a otros grupos de personas desfavorecidas, ya que constituye una categoría única que corta transversalmente cualquier otra categoría o división social, sea cual sea su naturaleza. Además, (las mujeres) pueden sufrir una doble discriminación si se encuentran dentro de estos grupos sociales más desfavorecidos". En este ámbito de reflexión cobra ahora una extraordinaria importancia la nueva Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres, que tiene como objetivo principal, según dispone el artículo 1, "hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, en particular mediante la eliminación de la discriminación de la mujer, sea cual fuere su circunstancia o condición, en cualesquiera de los ámbitos de la vida y, singularmente, en las esferas política, civil, laboral, económica, social y cultural para, en el desarrollo de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución, alcanzar una sociedad más democrática, más justa y más solidaria".

Mi parecer coincide en buena medida con los criterios defendidos en normas comunitarias y españolas sobre qué colectivos debemos considerar como de difícil acceso al mercado de trabajo y para los que debemos articular medidas de apoyo adecuadas como una manifestación clara y expresa de la solidaridad hacia las personas que menos tienen. Se trata de los perceptores de las rentas mínimas de inserción -RMI- establecidas por las CCAA; quienes se encuentren en situación de desempleo de larga duración; aquellos jóvenes que no hayan finalizado el proceso de escolarización obligatoria y que se encuentren en situación de desempleo; los inmigrantes que se encuentran, de forma involuntaria, en situación administrativa irregular; personas extoxicómanas que se encuentren en proceso de rehabilitación e inserción social; personas internas en centros penitenciarios que puedan acceder a un empleo en razón de su régimen penitenciario, así como también exreclusos que se encuentren en situación de desempleo de larga duración. Como puede comprobarse, no hay una referencia específica a las mujeres, en el bien entendido que las podemos encontrar dentro de todos los colectivos a los que me acabo de referir, si bien, ciertamente, pueden merecer un tratamiento específico las mujeres afectadas por violencia de género. Para todos estos colectivos hay medidas específicas de incentivación de la contratación indefinida o temporal en los términos dispuestos en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, de mejora del crecimiento y del empleo, y para algunos colectivos especialmente problemáticos en la Ley 44/2007 de 13 de diciembre, sin olvidar la regulación de las CCAA al respecto.

3. Las empresas de inserción (EI), objeto de regulación por la Ley 44/2007 de 13 de estudio, facilitan la incorporación al trabajo de colectivos especialmente desfavorecidos; o por decirlo con las propias palabras de los autores del libro son "sujetos económicos con una decidida voluntad de ganar en solvencia y estabilidad en los mercados, (y) ... sujetos de inclusión social, con una marcada vocación de reforzar la cohesión social en los diferentes territorios y colectivos en los que actúa, integrando en el plano laboral a personas que están, o corren un serio riesgo de estar, en situación de exclusión social". Con anterioridad a la entrada en vigor de la citada norma existía de forma muy incompleta un marco normativo en el ámbito estatal a partir de la aprobación de la disposición adicional novena de la Ley 12/2001 de 9 de julio, y un marco mucho más desarrollado en varias CCAA que ya habían legislado sobre esta materia, produciéndose a mi parecer un fenómeno semejante al que se dio con ocasión del debate sobre la regulación de la RMI y la intervención autonómica ante el silencio del legislador estatal (silencio que sólo se vio parcialmente roto por la adopción de la normativa reguladora de la renta activa de inserción).

El estudio de las EI debe ir acompañado de un análisis detallado de las políticas de empleo comunitarias y su relación con las políticas de inclusión social en este ámbito geográfico, pues no puede ni debe olvidarse que buena parte de las medidas de apoyo a las EI, no sólo en España sino también en otros países europeos, guardan estrecha relación con la situación del mercado de trabajo y la concreción de cuáles son los colectivos que deben merecer especial protección, colectivos que pueden variar en razón de las circunstancias sociales y económicas de cada país y en diferentes momentos históricos.

4. La inserción por lo económico prioriza un tipo de empresa intensiva en mano de obra, si bien se da prioridad a los puestos de trabajo a los que pueden acceder personas que poseen un bajo nivel de cualificación profesional, ofreciendo de forma conjunta un servicio de formación e inserción para el que se requiere de una financiación pública que compense el bajo nivel de productividad de los trabajadores insertables y el esfuerzo de disponer de personal de apoyo que se exige a las EI. Dicho con los términos utilizados por la Ley francesa de orientación de lucha contra las exclusiones, de 29 de julio de 1998, "la inserción por la actividad económica tiene por objeto permitir a personas sin empleo, que padecen dificultades sociales y profesionales particulares, beneficiarse de contratos de trabajo con el objetivo de facilitar su inserción social y profesional, mediante modalidades específicas de acogida y de acompañamiento", una definición que se acerca a la recogida en el Art. 1.2 de la Ley 44/2007.

Conviene recordar que buena parte de los problemas y peculiaridades de los colectivos en riesgo de exclusión social no son de carácter estrictamente laboral sino también de índole social; piénsese en la problemática de la deficiente escolarización, malas condiciones sanitarias o hábitat degradados por poner sólo algunos ejemplos significativos, y que ha llevado a las instancias comunitarias a utilizar la expresión "marginación social" (= exclusión social) con preferencia a la de "pobreza", por considerar que la misma es más dinámica y pone de manifiesto que el problema no es sólo la insuficiencia de ingresos derivada de la no participación en la vida laboral productiva, sino que también se manifiesta en los ámbitos de la vivienda, la sanidad, la educación o la vida social. La Resolución del Consejo de 6 de febrero de 2003, sobre la inclusión social mediante el diálogo y la cooperación social, se manifiesta en los mismos términos, al argumentar que la inclusión social va mucho más allá de los enfoques tradicionales del mercado de trabajo, "al abarcar cuestiones como la salud, la educación, la vivienda y los servicios sociales", por lo que es del todo punto necesario "implicar a una serie de actores diferentes, haciendo del diálogo y la cooperación un medio importante para contribuir a formular, aplicar y asumir conjuntamente la responsabilidad de las actuaciones".



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5. ¿Qué debe entenderse por inclusión social? En los Informes comunitarios se cataloga como "un proceso que garantiza que las personas en situación de riesgo de pobreza y de exclusión social lleguen a tener las oportunidades y los recursos necesarios para participar plenamente en la vida económica, social y cultural, y se beneficien de un nivel de vida y un bienestar considerados normales en la sociedad en que viven. Esto les asegura una mayor participación en la toma de decisiones que afectan a su vida, así como el acceso a sus derechos fundamentales".

Entre las propuestas que se formulan para avanzar en la corrección de las desigualdades existentes destacan a mi parecer las siguientes: promoción de la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y adecuación de estas para responder a las necesidades de los colectivos desfavorecidos; garantizar que los sistemas de protección social sean suficientes y accesibles para todos y que proporcionen incentivos de trabajo suficientes para las personas que pueden trabajar; posibilitar el ejercicio de los derechos sociales por parte de los colectivos desfavorecidos, entre los que se incluye el acceso a una vivienda adecuada, una salud de calidad y oportunidades de aprendizaje permanente; adopción de medidas que prevengan el abandono escolar prematuro y promover la transición adecuada desde la escuela al mundo laboral. Para llevar a cabo todas estas medidas y propuestas hay que reforzar la cooperación entre las distintas Administraciones implicadas y conseguir una mayor implicación de todos los agentes sociales que actúan en el ámbito de los programas de lucha contra la pobreza y exclusión.

Los objetivos prioritarios de la Estrategia española para la inclusión social 2006-2008 coinciden sustancialmente con las propuestas y recomendaciones comunitarias. El Plan estatal apuesta por fomentar el acceso el empleo, promover la participación en el mercado laboral y luchar contra la pobreza y la exclusión social; garantizar unos recursos económicos mínimos; alcanzar una educación con equidad; apoyar la integración social de los inmigrantes; garantizar la atención a las personas en situación de dependencia. Especialmente importante me parece la propuesta de adopción de medidas que tiendan a reducir el abandono escolar prematuro (uno de nuestros déficits más importantes con respecto a la media de la UE) al 20 % en el año 2008 (objetivo que no parece que pueda cumplirse) y al 15 % en el 2010.

6. Me detengo ahora en un importante documento comunitario, en concreto la Comunicación de la Comisión de 12 de diciembre de 2003 que lleva por título "Informe conjunto sobre la inclusión social". Dicho texto encuentra su origen en la decisión adoptada en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Lisboa, en marzo de 2000, de instar a las instancias comunitarias y a los Estados a que, en el ámbito de sus respectivas competencias, adoptaran las medidas oportunas tendentes a la erradicación de la pobreza antes del año 2010, al tiempo que acordaron el establecimiento del método abierto de coordinación para trabajar a fin de lograr la inclusión social de las personas desfavorecidas. El texto ahora objeto de comentario "identifica las tendencias y desafíos más importantes existentes en la Unión y las buenas prácticas y enfoques innovadores de interés común", y enfatiza la importancia de tomar en consideración la incorporación de 10 nuevos Estados.

En el Informe se ofrece una definición de qué se entiende, a los efectos del trabajo, por pobreza, exclusión social e inclusión social. Pero el dato más relevante, según los redactores del Informe, es la existencia de 55 millones de personas en riesgo de caer en la situación de pobreza en el año 2001, es decir un 15 % del total de su población, si bien las diferencias entre los Estados son muy importantes, como lo demuestra la diferencia entre el 10 % de Suecia y el 21 % de Irlanda; además, dicha problemática se concentra en grupos específicos de población, entre los que se incluyen los desempleados, las familias monoparentales, las personas de edad avanzada que viven solas, las familias numerosas, los jóvenes que no disponen de aquello que el Informe califica de "competencias sólidas suficientes para afianzarse en el mercado de trabajo", y los niños (con especial atención a la situación de quienes viven en un hogar donde ninguno de los adultos trabaja), sin olvidar que las mujeres son un colectivo que sufre un plus especial de riesgo.

7. De las diez directrices específicas recogidas en la Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003, con validez para el período 2003-2005, y que han incorporado las prioridades defendidas por la Comisión, cabe destacar al objeto específico del estudio sobre la inclusión social las siguientes:

a) Promover la integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminación de que son objeto. Se trata de mejorar la empleabilidad de los colectivos desfavorecidos, entre los que se cita expresamente a los inmigrantes, con la fijación del objetivo general de lograr una "reducción significativa" en tasas de desempleo de estos colectivos con respecto a la media general de la población laboral y más en concreto del desempleo de los ciudadanos no comunitarios con respecto a los comunitarios.

b) Hacer que trabajar sea rentable por medio de incentivos que hagan atractivo el empleo.. De forma concreta, y siempre con el mítico año 2010 como punto de referencia, los Estados deberán adoptar las políticas adecuadas tendentes a reducir de forma significativa "los elevados tipos marginales efectivos de imposición, y en su caso, de la presión fiscal que pesa sobre los trabajadores, con salarios más bajos en función de las circunstancias nacionales".

c) Regularizar el trabajo no declarado.

8. De especial interés para el estudio de las políticas de inclusión social es la Comunicación presentada por la Comisión Europea el 19 de enero de 2007 año. El importante documento comunitario se divide en tres partes. En la primera, se lanzan los principales mensajes que la Comisión desea transmitir a los Estados miembros para que refuercen sus sistemas de protección y de inclusión social; en la segunda se abordan las denominadas "cuestiones globales" relativas a tales políticas, como son su interrelación con el empleo y el crecimiento , o la gobernanza; en fin, la tercera está dedicada al análisis de los retos con que se enfrentan tales políticas en el marco del llamado método abierto de coordinación, tales como la lucha contra la pobreza y la exclusión, la asistencia sanitaria y cuidados de larga duración, y la consecución de pensiones adecuadas y sostenibles.

Buena parte del documento, y creo que no podría ser de otra forma dada la lentitud en los cambios en los sistemas de protección e inclusión social, guarda numerosos puntos de concordancia con el Informe conjunto sobre protección social e inclusión social de 2006. En dicho Informe se pasa revista a tres retos globales y se analizan qué políticas se llevan a cabo y qué cambios son necesarios. El primer reto global es el de "promover la cohesión social y la igualdad de oportunidades para todos a través de sistemas de protección social y políticas de inclusión social adecuados, accesibles, financieramente viables, adaptables y eficientes". El segundo reto global es "interactuar estrechamente con los objetivos de Lisboa para alcanzar un mayor crecimiento económico y crear más y mejores puestos de trabajo, y con la estrategia de desarrollo sostenible de la UE". Por fin, el tercer reto global es el de consolidar la gobernanza, la transparencia y la implicación de las partes interesadas en el diseño, la ejecución y la supervisión de la política, destacándose la importancia de una estrecha relación y cooperación entre todos los agentes, las ramas y los niveles de gobierno.

La principal diferencia del Informe comunitario del año 2007 con respecto a documentos anteriores es que por primera vez los Estados miembros han presentado sus informes nacionales sobre la estrategia de inclusión social, sistemas de pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Aun cuando la realidad de cada Estado difiera de la de los demás, la Comisión encuentra una serie de puntos comunes en todos los Informes, por lo que procede a lanzar sus propios mensajes para que puedan ser tomados en consideración. En primer lugar, la reducción de la pobreza infantil, que debe ir acompañada de medidas educativas que garanticen el acceso a la formación y la educación de calidad, alertando que dónde debe ponerse el acento es en la educación preescolar y en la lucha contra el abandono escolar.

En segundo término, hay que apostar por políticas de inclusión activa, es decir por la puesta en marcha de medidas que promuevan la inserción social y la integración en el mercado laboral de las personas más desfavorecidas, sin abdicar de la responsabilidad pública de garantizar protección a las personas que no pueden trabajar. Es un parecer prácticamente unánime entre los Estados que unas buenas políticas económicas y laborales pueden reforzar la cohesión social, y que unas buenas políticas sociales son muy útiles para apoyar el crecimiento económico y empleo, aún cuando también se es consciente de que las desigualdades no desaparecerán por arte de magia...

La tercera parte del documento está dedicada al análisis de los retos con los que se enfrentan los Estados miembros. De esta manera, en el ámbito de la lucha contra la pobreza y la exclusión se plantea en primer término "evitar la transmisión de pobrezas entre generaciones", para lo que se adoptan diversas medidas tanto de carácter concreto como de alcance más amplio, con insistencia por parte de los Estados en el fomento de la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación y de los padres en el mercado laboral. El Informe alerta sobre la gravedad de que "por término medio, el 15 % de los alumnos dejan prematuramente la escuela, pero en algunos países más de un tercio de los jóvenes se ven afectados", y de ahí que se propugnen medidas que refuercen tanto en nivel educativo como las posibilidades de acceso al mercado de trabajo en condiciones dignas, dado que "combatir el abandono escolar y reforzar las cualificaciones de los jóvenes reduce el riesgo de exclusión social y mejora sus perspectivas en el mercado de trabajo".

En segundo lugar, el fomento de la inclusión activa se valora como un mecanismo esencial para conseguir que las personas se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo en condiciones dignas y adecuadas, tanto en materia genérica de condiciones de trabajo como más concretas de seguridad y salud laboral. Entre las medidas que el Informe considera adecuadas para fomentar la inclusión activa, y que no dejan de ser una buena síntesis de las recogidas en los informes nacionales, se citan, sin ánimo exhaustivo, "el refuerzo de las políticas activas del mercado laboral, las posibilidades de mejora de las competencias, incluido el ámbito de las tecnologías de la información, los esfuerzos para buscar solución a las desventajas educativas, y un asesoramiento adecuado". También se pone de manifiesto la necesidad de adoptar medidas específicas para favorecer la inclusión de la población inmigrante y de las minorías étnicas, con la corrección de las desventajas educativas y lingüísticas, por una parte, y con la lucha contra todo tipo de discriminación por otra.

En el plano de las medidas incluidas en el ámbito de la asistencia sanitaria y cuidados de larga duración el Informe pone de relieve las importantes diferencias existentes entre los Estados miembros, derivadas en gran medida de las diferencias también existentes en las condiciones de vida y de trabajo. De ahí que el Informe, tras constatar esa asistencia desigual, proponga el desarrollo de sistemas de cuidados de larga duración...

9. Más recientemente, la Comisión ha presentado su propuesta de informe para el año en curso, documento que ha sido aprobado en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Bruselas los días 14 y 15 de marzo. El documento destaca cuáles son las tesis e ideas claves que deben desarrollarse en el futuro inmediato para mejorar los niveles de bienestar social del conjunto de la población, con especial atención lógicamente a las necesidades de los colectivos más desfavorecidos, y se hace a partir del análisis y observación de los cambios acaecidos en las políticas de protección social en los últimos años en los países europeos.

A mi parecer, cabe destacar la importancia de un apoyo mutuo de las políticas económicas y sociales que permitan el logro conjunto de una protección social adecuada y su sostenibilidad económica. El documento pone el acento de forma más concreta en la importancia de la permanencia de cada vez un mayor número de trabajadores en el mercado de trabajo, y la desincentivación de las políticas de jubilaciones anticipadas, combinado con una reforma del sistema de pensiones que garantice su viabilidad futura. Se presta especial atención a la problemática de los menores en cuanto colectivo especialmente sensible de sufrir exclusión (más de 19 millones en la Unión Europea), con una llamada decidida a garantizar una adecuada incorporación a los sistemas educativos. También se ponen de manifiesto las necesidades que tienen buena parte de personas mayores carentes de recursos, y la urgente necesidad de mejorar la organización de los cuidados de larga duración. En fin, y desde una perspectiva más organizativa, el documento constata la bondad del método abierto de coordinación puesto en marcha en 2007 y que llevó a centrarse en todos los países en asuntos claves, algo que al parecer de la Comisión "ha aumentado el nivel de comprensión, ha promovido el aprendizaje mutuo y ha fomentado un seguimiento más adecuado y la elaboración de informes más concretos".



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10. Deben articularse medidas de apoyo hacia la figura de los emprendedores, es decir de aquellos sujetos que tratan de poner en marcha proyectos empresariales innovadores, no desde la lógica de la mera y exclusiva obtención de beneficios económicos, sino desde la perspectiva de realización de un servicio para la colectividad. Las propuestas que hizo en su momento el Libro Blanco comunitario sobre la creación de empleo en los "servicios de proximidad", mejora del sistema de vida, o protección del medio ambiente me parecen un buen partido de partida para examinar con detalle en qué sectores hay que potenciar la generación de empleo desde una perspectiva solidaria .

Creo que debería apostarse por concentrar buena parte de las ayudas y subvenciones económicas para la generación de empleo en las empresas intermediarias o de inserción... La decisión sería arriesgada para el gobierno de turno. Primero porque supone que una parte no desdeñable de los recursos de que dispone iría destinada a tratar de alcanzar la rentabilidad económica y social de unas empresas y colectivos de los que, en un primer momento, puede haber dudas en cuanto a su grado y porcentaje de éxito. Segundo, porque la asignación de recursos en apoyo a otras medidas más clásicas tendría un "nivel de satisfacción" en términos de creación de empleo probablemente superior y con mayor resonancia ante la opinión pública. La sensibilidad social de los distintos gobiernos puede demostrarse con total claridad en el punto que es ahora objeto de comentario, pero no les pidamos que resuelvan todos los problemas, porque su apoyo sólo tendrá razón de ser si existe una articulación empresarial, muy especialmente en el ámbito local, que justifique políticamente y posibilite técnicamente la asignación de recursos públicos a la potenciación de la iniciativa social en el ámbito de la inserción.

Debe estudiarse también en qué medida es posible un trato fiscal diferenciado en materia de impuesto de sociedades o de impuesto sobre el valor añadido, en atención a la función social que las empresas intermediarias o de inserción pueden cumplir. Nadie debe rasgarse las vestiduras por esta propuesta, si se piensa en la importante cantidad de ayudas que, por vía directa o indirecta, reciben las empresas del sector "clásico" de la economía y de las que salen beneficiadas un número reducido de personas y/o empresas, y desde luego no el conjunto de la sociedad. Mírense las ayudas a las empresas de inserción desde una perspectiva pragmática y se comprenderá mejor la utilidad de su función. ¿Acaso no es mejor incentivar la colocación de personas con especiales dificultades que seguir incrementando las partidas presupuestarias destinadas a atención sanitaria o de protección social, por el incremento de personas que sufren graves carencias psíquicas y físicas ante la falta de trabajo?

En fin, será necesaria una estrecha implicación de las empresas de inserción en el tejido económico y social local para que puedan funcionar, por lo que es imprescindible un papel activo y de apoyo de los ayuntamientos, de las organizaciones empresariales y sindicales, asociaciones, etc. En particular, quiero señalar aquí que el mundo sindical debe tener la suficiente sensibilidad para entender que este tipo de empresa, y las personas a las que se dirige, puede merecer una regulación laboral algo diferenciada.

11. Hay que prevenir y erradicar la pobreza y promover la integración y participación de todos en la vida económica y social, promoviendo más y mejores oportunidades de trabajo para los grupos más vulnerables, en el marco de las Directrices de la Estrategia Comunitaria por el Empleo. Esta lucha adquirió un mayor impulso en el ámbito comunitario a partir de las posibilidades ofrecidas por el artículo 137 del Tratado de Ámsterdam y por la aprobación del programa de acción comunitario 2001-2005 para fomentar la cooperación entre los Estados miembros en este terreno.

Este programa iba de la mano con el reconocimiento expreso que ha hecho la UE de luchar contra toda forma de pobreza y exclusión social, plasmada en la Carta de los Derechos Fundamentales aprobada el día 7 de diciembre de 2000 en Niza, incorporada al nuevo Tratado de Lisboa, cuyo artículo 34.2, analizado en el libro prologado, dispone que "con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes...".

12. ¿Qué medidas han de instrumentarse para facilitar el acceso de estos colectivos al mercado laboral? Es necesario establecer unas prioridades selectivas en las medidas de apoyo para que puedan conseguir los objetivos perseguidos. Tales medidas deben potenciar claramente las políticas de formación y no apostar por la precariedad o inseguridad laboral, ya que estas últimas acaban conduciendo en más de una ocasión a procesos de exclusión de parte importante de la población anteriormente inserta en el mercado de trabajo; dicha formación, así como los procesos de aprendizaje, deben estar estrechamente vinculados a la práctica, es decir al mundo del trabajo...

El objetivo, en suma, es combinar eficazmente las políticas económicas (creación de empleo, apoyo de las iniciativas de ocupación impulsadas por nuevos colectivos emprendedores en busca de consolidación de nuevos proyectos empresariales), las políticas de flexibilidad pactadas del mercado de trabajo (introducción, por ejemplo, de nuevas modalidades de contratación adaptadas a las circunstancias de cada sector o ámbito de actividad laboral) y las políticas sociales (prestaciones económicas de índole contributiva o asistencial) para posibilitar la inserción de los colectivos más desfavorecidos.

Es necesaria una intervención más activa del sector público en la lucha contra la exclusión social, tanto desde la vertiente de defensa general de la titularidad pública de los servicios como desde la de ampliación de la red de cobertura social, a fin de dar respuesta al cada vez mayor número de necesidades sociales insatisfechas de las personas más necesitadas. Es conveniente dedicar más recursos económicos a las políticas de protección social que engloban, en un sentido amplio, la enseñanza, la sanidad, la vivienda y la asistencia social, y velar porque la aparición de nuevos empleos vinculados a estos ámbitos contribuyan tanto a mejorar la calidad del trabajo como a lograr una mejor distribución de los tiempos de vida y de trabajo para cada persona.

Coincido con las propuestas defendidas en numerosos documentos comunitarios respecto a que una adecuada estrategia europea para el empleo y para la lucha contra la exclusión social debe partir de la puesta en marcha de políticas activas que supongan un conocimiento directo de las posibilidades reales de crecimiento y empleo a escala regional y local, que planteen una formación y orientación individual y personalizada con el fin de ajustar la demanda laboral a la oferta, y que se oriente hacia la proximidad geográfica y cultural a los grupos de personas a los que es difícil llegar. Las administraciones locales y regionales suelen ser las más ágiles para facilitar la creación y desarrollo de empresas y también para la puesta en marcha de programas de desarrollo profesional y personal para los colectivos más desfavorecidos en el acceso al mercado de trabajo.

13. Hay que modernizar y mejorar la protección social, al objeto de conseguir que trabajar sea rentable y proporcione unos ingresos seguros, garantizar las pensiones y la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, promover la inclusión social y ofrecer una atención sanitaria de alta calidad y sostenible.

Los Informes enfatizan la necesidad de incrementar el número de personas activas que dispongan de un empleo remunerado si se quiere garantizar las condiciones económicas para poder realizar las transferencias necesarias a las personas mayores de 65 años para que puedan llevar una vida decente. En cuanto a los cambios en el mercado de trabajo y en las unidades familiares, se pone de manifiesto que el clásico modelo de protección social basado en el varón como sostén de la familia ya no responde a las nuevas realidades, y que debe fomentarse una mayor diversidad de los modelos de cuidado de los niños y de la familia, para lo cual se requerirá la financiación adecuada. Los documento son muy críticos con los mecanismos de jubilaciones anticipadas y propugnan medidas que inviertan esta tendencia

Por cierto que desde sectores vinculados a los mundos excluidos y marginados del empleo se ha criticado que cada vez más los sistemas de protección social establezcan criterios restrictivos para el acceso a las prestaciones sociales y que se impongan requisitos de disponibilidad activa para el trabajo, afirmándose que el modelo social europeo no vincula la ciudadanía con el trabajo, sino que reposa "sobre el carácter indivisible de los derechos humanos fundamentales".

14. Debe potenciarse la economía social, promoviéndose la economía social solidaria y apoyando desde el sector público las iniciativas de las organizaciones no lucrativas para la formación profesional, el acceso al empleo y la puesta en marcha de empresas sociales.

Entre las distintas fórmulas tendentes a potenciar la inserción deben ser objeto de ayuda a mi parecer, y sin vocación de exhaustividad, las siguientes: la constitución como trabajadores autónomos; la creación de empresas de inserción aprovechando la existencia de la nueva regulación estatal; programas de empleo social gestionados por el sector público o la iniciativa social, en actividades socialmente útiles y con rentabilidad social; incentivación de las contrataciones como asalariados o socios de personas pertenecientes a colectivos excluidos por empresas ordinarias, así como incentivación de los costes adicionales que tendrán para llevar a cabo las políticas de formación.

15. Las políticas de empleo deben tener por finalidad atraer a más personas al mercado de trabajo, aumentar la ocupabilidad e impulsar el envejecimiento activo. Hay que adoptar medidas para aproximar y equilibrar la oferta y la demanda de trabajo, y debe seguirse trabajando en mejorar la calidad de empleo. Y debemos ser conscientes que si bien el mercado de trabajo tiende a ofrecer mayores oportunidades de acceso al empleo, no es menos cierto que se pide a los trabajadores actualizar permanentemente sus cualificaciones profesionales, sus capacidades y su polivalencia para adaptarse a los cambios; es decir, el mercado de trabajo requiere de una mayor proactividad para todos los trabajadores, entre los que obviamente incluyo a quienes tienen más dificultades por razones de cualificación, edad, sexo, nacionalidad o discapacidad.

De ahí que uno de los objetivos de toda política de empleo en el momento actual deba ser minimizar el número de personas sin cualificación, incrementar el número de trabajadores que realizan formación a lo largo de su vida laboral, potenciar dicha formación en los sectores emergentes y con perspectivas de futuro, y ligar las medidas de política activa de empleo a los procesos de cambio estructural y reestructuración empresarial. En los estudios realizados en el Plan de Empleo de Cataluña, cuyo comité científico tuve el honor de dirigir, y en la perspectiva de los cambios en el mercado de trabajo en los próximos diez años, se calcula que para encontrar un buen equilibrio entre los diferentes niveles de estudios y las demandas previsibles del mercado de trabajo, se debe tender hacia una distribución del 10 % de trabajadores con estudios primarios, un 55 % con estudios secundarios y un 35 % con estudios superiores.

Para lograr estos objetivos es necesario disponer de un servicio público de empleo moderno y desarrollado, que preste la debida atención personalizada y que establezca los canales adecuados de relación y colaboración con todas las entidades que actúa en el ámbito de las políticas de información, orientación y asesoramiento laboral, estableciendo una colaboración más estrecha entre el sector público y el privado.

16 Por lo que respecta a las medidas económicas y sociales de apoyo a los colectivos más desfavorecidos, considero que debemos trabajar, como marco teórico de referencia, con la hipótesis de una renta mínima desvinculada de sus orígenes asistenciales y vinculada a un real y efectivo proceso de inserción. Se trata, a mi entender, de dar prioridad a la reinserción de quienes perciben tales rentas, potenciando el aspecto formativo y reforzando las relaciones de la protección social con las políticas activas de empleo, sin que ello signifique obviamente suprimir la asistencia y ayuda para los/las más desfavorecidos/as y que no pueden acceder al mundo laboral.

17. Planteo para finalizar algunas cuestiones jurídicas que se suscitan con la nueva Ley estatal de empresas de inserción.

La primera cuestión jurídica objeto de debate en el ámbito de las EI, es quién puede ser calificada o reconocida como tal, o dicho en otros términos qué forma jurídica debe considerarse apropiada para que se acoja a ella una EI.

Aunque alguno de los primeros textos que se elaboraron preveían la posibilidad de que cualquier persona jurídica pudiera ser empresa de inserción, posteriormente tanto las proposiciones de ley debatidas en el Congreso de los Diputados como las regulaciones autonómicas existentes, consideraron como tales a las personas jurídicas con forma societaria mercantil, si bien deben ser promovidas por entidades públicas o sin ánimo de lucro... En consecuencia, mantienen la forma societaria para hacer actividad empresarial, pero reconocen la realidad de las asociaciones o fundaciones reservándoles la posición de promotoras. La reciente normativa estatal ha ido por los mismos derroteros que acabo de explicar.

Una segunda cuestión importante es la del porcentaje de trabajadores pertenecientes al colectivo de personas en situación de exclusión que debe contratar una empresa de inserción. El dilema aquí está en buscar un porcentaje suficientemente alto para que la empresa realmente pueda ser considerada una empresa de inserción, pero no tan alto que haga inviable el proyecto empresarial, pues la menor productividad de esos trabajadores es un lastre especialmente duro. La nueva normativa estatal es, como comentan los autores en su cuidado estudio, suficientemente flexible a mi parecer para que todas las normativas autonómicas ya en vigor puedan adaptarse a ella.

En tercer lugar, por lo que respecta a la modalidad contractual propia para las empresas de inserción, es evidente que el proceso de inserción necesita de tiempo para la formación no sólo en el puesto de trabajo específico sino también en los hábitos sociales para poder finalmente acceder a un puesto de trabajo en otra empresa...

Es en este ámbito donde suelen suscitarse más diferencias entre las EI y las organizaciones sindicales respecto a cómo deben aplicarse las normas laborales en estas empresas, diferencias comprensibles por el temor sindical a un uso no conforme a derecho de las modalidades contractuales de duración determinada, pero que mi parecer debería solventarse por la vía del debate y negociación. En su momento apunté la conveniencia de un marco normativo convencional apropiado y adecuado a las EI, y la nueva normativa estatal ha ido parcialmente en dicha dirección.

Por último, debe preverse la incorporación de cláusulas sociales en los pliegos de condiciones de los contratos de las administraciones públicas, en el sentido de recoger expresamente como condición a tener en cuenta el hecho de que la empresa que concurse tenga en su plantilla o vaya a tener a trabajadores en situación de exclusión. La normativa estatal ya permite esta posibilidad. En el ámbito autonómico, la experiencia catalana, cuya normativa obliga a los diferentes departamentos a reservar una partida presupuestaria para facilitar la puesta en marcha de políticas de integración social (8.700.000 euros este año), podría ser un buen ejemplo a seguir en otros ámbitos territoriales.



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18. Concluyo el prólogo de la misma forma que lo empecé, es decir con la felicitación a María Rosa Vallecillo y a Cristóbal Molina por su excelente estudio, y manifiesto mi convicción de que muchas de las cuestiones, más o menos polémicas, que se plantean en el estudio, no tardarán en ser objeto de debate y discusión en foros profesionales y del mundo de las empresas de inserción, y que a buen seguro más de una de esas cuestiones requerirá la intervención de las autoridades administrativas o judiciales para su resolución. Pero si tal circunstancia no ocurriera tampoco deberíamos lamentarnos si ello significara que las empresas de inserción han ido fortaleciendo su presencia en el tejido social. Aunque, permítanme una manifestación que a algunos les podrá parecer como mínimo sorprendente, el éxito de estas empresas radicaría en su práctica desaparición porque los colectivos desfavorecidos no tuvieran razón de ser en nuestro mercado de trabajo. Quien firma este prólogo es vicepresidente de una Fundación que lleva la palabra "Utopía" en su denominación, y quizás así pueda entenderse mejor esta afirmación.



EDUARDO ROJO TORRECILLA.

Catedrático de Derecho del Trabajo

Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Barcelona. Bellaterra.

7 de abril de 2008.