Ejecución y gestión de obras hidráulicas
Nuevos retos, nuevos conflictos
Resumen del libro
1. INTRODUCCIÓN. INTEGRACIÓN DE LA VERTIENTE AMBIENTAL EN LA PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS
La implementación de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, DMA), impone una ...
1. INTRODUCCIÓN. INTEGRACIÓN DE LA VERTIENTE AMBIENTAL EN LA PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS
La implementación de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, DMA), impone una evolución cualitativa de la política hidráulica hacia un modelo de gestión sostenible que tendrá consecuencias no sólo en las medidas referidas al control de la calidad de las aguas (como se podría deducir de un análisis precipitado de una norma con base jurídica propiamente medioambiental), sino también en la gestión misma de los recursos hídricos 1. Es desde esta última perspectiva, donde la ejecución de la DMA exigirá un cambio de la política de obras hidráulicas en España.
Todavía en la actualidad nuestro modelo de gestión hídrica se parece más a los arcaicos modelos de oferta que a otros modelos más avanzados y propios de los Estados desarrollados 2. Estos modelos expansivos o de oferta se caracterizan por considerar que el agua no es un recurso escaso. Por este motivo, la asignación de los recursos hídricos se realiza mediante concesiones generosas (o directamente en propiedad) tanto por los caudales concedidos, como por los plazos otorgados, así como por la garantía de aprovisionamiento. Es aquí donde las obras hidráulicas comienzan a adoptar un papel protagonista en el desarrollo de la política hidráulica. En primer lugar, porque la instrumentalidad de las obras hidráulicas es consustancial al origen mismo de la concesión de aguas, ya que para que los aprovechamientos concedidos sean viables ha sido y es precisa la construcción de miles de obras hidráulicas 3. Y, en segundo lugar, porque ligada a esta instrumentalidad de la obra vinculada a la explotación del recurso, se ha articulado otra adicional y de mayor trascendencia supeditada al desarrollo y a la transformación regional, para lo cual se ha considerado imprescindible la construcción de tantas obras de regulación y transporte de agua como ha sido preciso 4.
Uno de los problemas fundamentales que la profusión de las obras hidráulicas genera es el de su financiación. En las sociedades en desarrollo, en las que son característicos estos modelos de gestión, es propia la falta de disponibilidad de sistemas y mercados financieros capaces de proveer de recursos económicos a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua (fundamentalmente, agricultores). Tampoco los potenciales usuarios disponen de capacidad de ahorro, ni ofrecen suficientes garantías como para obtener crédito privado. En estas circunstancias no es de extrañar que la ausencia de iniciativa privada sea sustituida por la Administración y que sea ésta quien promueva y construya las obras. Ésta es la historia del agua en España, una historia de grandes obras de regulación «subvencionadas» 5.
La gratuidad del recurso y la subvención de las infraestructuras propia de los modelos de oferta, tiene una consecuencia perniciosa evidente: la «institucionalización» de la ineficiencia en el aprovechamiento de los recursos. Obviamente, esto no quiere decir que estos modelos expansionistas no hayan cumplido sus propósitos. De hecho, esa política ha permitido lograr tres grandes objetivos: 1.º) Lograr el abastecimiento generalizado de la población; 2.º) El desarrollo del regadío para contribuir a la producción de alimentos; y 3.º) La generación de energía hidroeléctrica. Todo ello, sin perjuicio de la ineficiencia de los medios empleados y la relativa rentabilidad económica y social 6, aparte de la total desconsideración de las afecciones ambientales 7.
En estas circunstancias sólo las políticas de control de demandas pueden corregir la tendencial insostenibilidad estructural del sistema. El modelo de demanda está presente en buena medida en nuestra vigente legislación de aguas; otra cosa es que el espíritu de la Ley no haya trascendido a la práctica todo lo que se pudiera desear. Este modelo parte de una reflexión profunda sobre los problemas de demanda de agua: no se trata de satisfacer en términos absolutos cualquier demanda 8, sino de establecer mecanismos que permitan vigilar el consumo y redistribuir los caudales de forma racional.
Por estas razones, en los modelos de demanda la obra hidráulica ya no es en sí misma una finalidad, sino que se concibe como una herramienta más a utilizar siempre con la pertinente valoración de costes y beneficios, así como considerando de forma preeminente sus efectos ambientales. De hecho, en este modelo se asume que las grandes obras hidráulicas no tienen por qué ser positivas y ni tan siquiera viables 9 económica 10 o ambientalmente.
Desde esta perspectiva, el objetivo de la política hidráulica ya no puede ser asegurar el aprovechamiento a bajo coste, sino el uso eficiente del recurso en términos de óptimo económico. Para ello es precisa una reasignación de recursos orientada por directrices coherentes con el modelo de demanda: el control y la limitación de los caudales otorgados 11 y de los períodos de aprovechamiento, todo ello de conformidad con la implementación de las tecnologías más eficientes 12. Asimismo es necesaria la flexibilización de los mecanismos de redistribución de recursos 13, ya a través del sistema concesional tradicional (fundamentado en el otorgamiento temporal limitado por el tiempo de amortización de la inversión, así como en la competencia de proyectos y usos 14), ya mediante la implantación de mercados del agua como mecanismos alternativos de reasignación 15.
No se puede dejar de mencionar que los modelos de demanda también pueden resultar perversos en la medida en que la actividad económica presione sobre los recursos hídricos por encima de la disponibilidad de los mismos. En tal caso, aun cuando se utilicen tecnologías ahorradoras de agua y se alcancen consumos unitarios menores, la lógica del sistema induce a que el volumen de agua ahorrado se utilice en nuevas actividades que aprovechen el agua de forma eficiente. En otras palabras, la presión sobre el medio hídrico podría continuar hasta situaciones insostenibles, sino se entiende que el porcentaje de usos consuntivos en relación con los recursos renovables en régimen natural tiene un límite 16.
Tras la aprobación de la DMA, la evolución hacia un modelo sostenible exigirá un paso adelante en la gestión de los recursos hídricos. El nuevo modelo implica una ordenación de fases de transición progresiva en el que el control de demandas ha de ser una cuestión previa determinante. En buena lógica sólo si se conoce la cantidad de agua efectivamente aprovechada, se identifican situaciones de ineficiencia, se reasignan aprovechamientos, etc., podrá conocerse la realidad de las demandas actuales, el potencial de ahorro de agua y las posibilidades de su gestión sostenible futura. Es más, se ha de afirmar que el modelo sostenible presume la previa implantación efectiva de un modelo de demanda 17. Se trata, en definitiva, de una evolución hacia la gestión sostenible de demandas.
Este modelo de gestión es, por tanto, un modelo más avanzado que el modelo de demanda y podríamos decir que lo integra y corrige. De hecho, las acciones y políticas hidráulicas deben regirse por una razonable proporción entre las decisiones económicas eficientes y la conservación, protección y mejora medioambiental. En conclusión, eficiencia y protección forman el par conceptual básico para el equilibro de la política hidráulica que demanda la DMA 18. La conclusión parece irremediable: la DMA y el modelo de gestión sostenible imponen una nueva cultura del agua y necesariamente una nueva política hidráulica que también afectará a la política de obras hidráulicas 19.
Información básica
| Autores | Agudo González, Jorge |
|---|---|
| ISBN | 978-84-9836-392-0 |
| Editorial | Comares |
| Materia | Derecho administrativo - Derecho y leyes |
| Idioma | Español |
| Colección | Estudios de Derecho Administrativo |
| Edición | 1 |
| Num. páginas | 400 |
| Fecha Publicación | 01-03-2008 |
| Encuadernación | Rústica |
| Edad recomendada | Lectores con edades entre los 13 y los 17 años |
| Formato | Formato Libro Normal |
ABREVIATURAS .
PRIMERA PARTE
NUEVAS OBRAS HIDRÁULICAS
1. INTRODUCCIÓN. INTEGRACIÓN DE LA VERTIENTE AMBIENTAL EN LA PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS .
2. PRESENTE Y FUTURO DE LAS OBRAS HIDRÁULICAS: ENTRE LAS OBRAS HIDRÁULICAS CON FINES CONSERVACIONISTAS Y LA ELIMINACIÓN DE LAS OBRAS EN DESUSO .
2.1. La restauración de los ríos y la valorización de los recursos hídricos como elementos del paisaje y de la naturaleza en cuanto datos determinantes en la ejecución de nuevas obras hidráulicas .
2.1.1. Límites medioambientales en la gestión y ejecución de obras hidráulicas: cuestiones introductorias .
1) La Directiva 2000/60 constituye un avance fundamental por los objetivos medioambientales que establece .
2) Las limitaciones de la Directiva en relación con las masas de agua creadas o alteradas por el hombre .
3) La Directiva se caracteriza por asumir una gestión integral del agua y la noción de ciclo hidrológico unitario .
2.1.2. Algunos supuestos específicos relativos a la construcción de obras hidráulicas con fines ambientales o con trascendencia ambiental a la vista de las consideraciones precedentes .
1) En concreto, el cumplimiento de los caudales ecológicos. Remisión. .
1.1) Obras hidráulicas y caudales ecológicos .
1.2) La especial trascendencia de los caudales ecológicos en cuanto medidas de conservación de la naturaleza en el contexto de la implementación de la Directiva 2000/60 .
2) Trasvases y medio ambiente .
2.1) ¿Es posible la realización de trasvases entre cuencas cuya finalidad sea la conservación de la naturaleza? .
2.2) La Directiva marco y los trasvases intercuencas .
2.3) Algunas consideraciones en torno a la vulneración de la Directiva marco por el Plan Hidrológico Nacional hasta la derogación de los preceptos relativos al trasvase del Ebro .
3) Obras hidráulicas y regeneración de espacios naturales en el marco de la protección de las zonas protegidas por la Directiva 2000/60 .
3.1) Inciso introductorio: paisaje, medio ambiente y obras hidráulicas .
3.2) Dos ejemplos en relación con la integración de las variables ambiental y paisajística vinculada con la (in)existencia y ejecución de obras hidráulicas .
3.3) La demolición de obras hidráulicas como instrumento para la regeneración de los ríos en el marco global del paisaje y de la restauración de la naturaleza .
2.2. Cuestiones competenciales .
2.2.1. Consideraciones competenciales generales: la trascendencia de lo medioambiental en la definición y distribución competencial en materia de obras hidráulicas .
1) Inciso: concepto de obra hidráulica y su aplicación a las obras cuyo destino es la conservación de la naturaleza. ¿Obras hidráulicas y protección del medio ambiente? .
2) Obras públicas hidráulicas de interés general y de interés autonómico. Criterios delimitadores .
3) Criterios diferenciadores de las obras hidráulicas integradas en los arts. 148.1.4 y 149.1.24 CE y las integrables en los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE .
2.2.2. Competencias en materia de medio ambiente y exigibilidad de la ejecución de obras hidráulicas con fines ambientales de competencia de otra Administración .
1) Inciso preliminar: ejercicio concurrente de competencias con objeto físico común .
2) ¿Competencias prevalentes frente a intereses prioritarios? .
2.1) Título competencial prevalente: medio ambiente versus obras hidráulicas de interés general .
2.2) Preeminencia general de los intereses medioambientales condicionante del ejercicio de las competencias prevalentes .
2.2.3. ¿Pueden las Corporaciones Locales condicionar medioambientalmente la ejecución de obras de interés general? .
3. PRESUPUESTOS PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS .
3.1. Primer presupuesto: el principio de recuperación de costes y su plasmación en el informe de viabilidad de las obras hidráulicas de interés general .
3.1.1. Estudio preliminar sobre el cumplimiento del principio de recuperación de costes. La trascendencia de la cuestión relativa al «precio del agua» .
1) Fundamento y sentido del principio de recuperación de costes .
2) La formulación del principio y su mermada eficacia final .
2.1) La noción de «servicios relacionados con el agua» y de «usos del agua» .
2.2) Los costes del agua a recuperar .
2.3) Objetivos a alcanzar para cumplir las exigencias del principio de recuperación de costes .
3) La incorporación de las medidas relativas a la recuperación de costes en los Planes Hidrológicos de Cuenca y en los programas de medidas .
4) Excepciones al cumplimiento del principio de recuperación de costes .
3.1.2. El informe de viabilidad previo a la declaración de la obra hidráulica como de interés general y a la ejecución de la obra misma: la integración del principio de recuperación de costes .
3.2. Segundo presupuesto: evaluación ambiental de planes hidrológicos y obras hidráulicas .
3.2.1. La evaluación estratégica de planes y programas .
1) En general sobre la evaluación estratégica de la planificación hidrológica.
2) Antecedentes en nuestro ordenamiento acerca de la evaluación estratégica de planes y su aplicación en relación con el Plan Hidrológico Nacional y sus modificaciones .
2.1) Antecedentes normativos relativos a la evaluación estratégica de los planes hidrológicos .
2.2) El Plan Hidrológico Nacional y sus modificaciones: ¿exigencia de sometimiento a evaluación estratégica? .
3) Relación de la evaluación estratégica de la planificación hidrológica y la evaluación de impacto ambiental de proyectos de obras hidráulicas .
3.1) Problemas generales de solapamiento y reapertura de evaluaciones realizadas a niveles superiores .
3.2) Algunas soluciones apuntadas en nuestro ordenamiento .
3.2.2. La Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos de obras hidráulicas .
1) Apunte sobre los proyectos sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental .
1.1) De los anexos del Real Decreto Legislativo 1/2008 al Reglamento de dominio público hidráulico .
1.2) El fraccionamiento de proyectos: Entre la pretensión de salvar la obligación de sometimiento a evaluación de impacto ambiental y la evitación de evaluaciones unitarias y conjuntas desfavorables .
2) Alcance del contenido de la Declaración de Impacto Ambiental de proyectos de obras hidráulicas .
2.1) La deficiencia de los estudios de impacto ambiental de obras hidráulicas como dato previo que condiciona cualquier pronunciamiento sobre el contenido de las Declaraciones de Impacto Ambiental .
2.2) Las Declaraciones de Impacto Ambiental de obras hidráulicas .
3) La variable ambiental en los informes de viabilidad y la realización previa de la evaluación de impacto ambiental .
3.3. Tercer presupuesto: la integración de la vertiente ambiental en la contratación pública para la ejecución de obras hidráulicas .
3.3.1. La definición del objeto del contrato de obra .
1) Relación entre la Declaración de Impacto Ambiental, la aprobación del proyecto y la integración de la vertiente ambiental en la definición del objeto del contrato de obras hidráulicas .
2) Especificaciones técnicas concretizadoras del objeto de los contratos de obra y posibilidad de establecimiento de requisitos de naturaleza medioambiental .
3.3.2. La selección de contratistas .
1) Prohibiciones de contratar .
2) Requisitos sobre la solvencia técnica de los candidatos .
3.3.3. La adjudicación del contrato .
1) La interpretación de la legislación de contratos vigente hasta la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Público a la luz del Derecho y jurisprudencia comunitaria .
2) La Orden de 14 de octubre de 1997 por la que se fijan los criterios de modificación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares que han de regir en la contratación del Ministerio de Medio Ambiente .
3) La introducción de criterios medioambientales en la normativa de contratación administrativa de las CCAA .
3.3.4. La ejecución del contrato .
SEGUNDA PARTE
CAUDALES ECOLÓGICOS
1. Caudales ecológicos: evolución, función y finalidad .
1.1. Evolución y definición de los caudales ecológicos: planteamiento de la cuestión .
1.2. Integración de los caudales ecológicos en el sistema general de medidas de protección medioambiental como medidas de conservación de la naturaleza .
2. Estudio en profundidad de la naturaleza, función y finalidad de los caudales ecológicos .
2.1. En función del objeto de protección, los caudales ecológicos tienen por finalidad la conservación de los ecosistemas hídricos y terrestres asociados .
2.1.1. El objeto de los caudales ecológicos: la conservación de los ecosistemas hídricos y los terrestres asociados .
2.1.2. Los caudales ecológicos son medidas de conservación de la naturaleza cuya operatividad no depende de la afectación al dominio público hidráulico .
1) La formulación de caudales ecológicos afecta a todas las masas de agua con independencia de su titularidad .
2) Los caudales ecológicos también afectan al dominio público marítimo-terrestre .
2.2. Los caudales ecológicos limitan el ejercicio de actividades que afectan al uso y aprovechamiento del recurso natural agua, en coherencia con su naturaleza jurídica y su funcionalidad .
2.2.1. Naturaleza jurídica de los caudales ecológicos: reservas de «recursos para la conservación y recuperación del medio natural». Reservas demaniales .
2.2.2. Operatividad de los caudales ecológicos en cuanto medidas de conservación de la naturaleza que afectan al sistema de gestión de los recursos hídricos .
1) Los caudales ecológicos son un límite previo al sistema de gestión de los recursos hídricos que no pueden ser considerados como un uso más del agua .
1.1) Uso del agua versus límite general .
1.2) Los caudales ecológicos establecen prohibiciones generales pero no absolutas. Excepciones a la prevalencia de los caudales ecológicos en el marco del sistema de gestión de los recursos hidráulicos .
2) La especial finalidad de los caudales ecológicos y su incidencia en el control de la calidad de las aguas .
3. LA FORMULACIÓN DE LOS CAUDALES ECOLÓGICOS .
3.1. Métodos y criterios para la fijación de caudales ecológicos .
3.1.1. Aproximación a los criterios básicos para la formulación de caudales ecológicos y sobre los métodos a seguir .
3.1.2. La práctica en nuestro ordenamiento .
3.1.3. El Plan sectorial de caudales de mantenimiento de las cuencas internas de Cataluña y las expectativas puestas en la revisión de los Planes Hidrológicos de Cuenca para su adaptación a la Directiva 2000/60 .
3.2. La fijación de caudales ecológicos y las competencias de las CCAA en la formulación de caudales mínimos .
3.2.1. Caudales ecológicos: Procedimiento para su formulación y competencias .
1) Formulación de caudales ecológicos: la exigencia de implantar mecanismos de colaboración. La formulación de caudales ecológicos no es una competencia unilateral de las CCAA .
2) La definitiva plasmación legal de las técnicas de colaboración para la fijación de caudales ecológicos .
3) ¿Cabe fijar el régimen de caudales ecológicos fuera de las determinaciones de los Planes Hidrológicos de Cuenca? El caso del Plan sectorial de caudales de mantenimiento de las cuencas internas de Cataluña .
3.2.2. Las CCAA, aparte de su participación de en la fijación de los caudales ecológicos, también pueden establecer caudales mínimos con carácter temporal y subsidiario .
1) Alcance y finalidad de los caudales mínimos que pueden ser establecidos por las CCAA .
2) Límites de las competencias autonómicas .
2.1) Fundamentación del carácter provisional de la competencia autonómica .
2.2) Fundamentación del título competencial legitimante .
2.3) Consecuencias de la jurisprudencia constitucional en el régimen sancionador .
4. El incumplimiento de los caudales ecológicos .
4.1. Sanción administrativa como consecuencia jurídica general ante el incumplimiento de los caudales ecológicos .
4.2. ¿Caducidad de las concesiones administrativas por incumplimiento de los caudales ecológicos? .
BIBLIOGRAFÍA .
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